高睿甫｜性交易面面觀：設置專區真的是修法重點嗎？

【我們為何推薦這篇文章】性專區，原來自1943年，就因「公娼」的出現而存在了，當中因時代、法治的趨勢變更，經歷了數次修法，讓我們看清「性專區」的來龍去脈

2011年11月6日《社會秩序維護法》修正後，性專區制上路，將「罰娼不罰嫖」制度改為「娼嫖皆罰，但專區例外」，但迄今已經六年半，仍沒有地方政府設立專區。

本文將試著從違警罰法時期的規定，檢視近75年來的規範變化，然後說明2011年修法中常被忽略的重點，以及不同性交易管理制度的利弊。事實上，細究數十年來的性交易管制法規，可以知道專區制是早就一直都是存在的制度，而非該次修法才創立的。

從「娼嫖皆罰」的違警罰法說起

要說明「專區不是修法重點」，就必須先說明違警罰法時期的規定。

1943年10月，也就是在憲法制定（1946年12月25日由中華民國制憲國民大會於南京議決通過）之前，《違警罰法》就上路了。其中第64條第1項第3款及第4款即是針對性交易的規定：

有左列各款行為之一者，處七日以下拘留或五十圓（註1）以下罰鍰或罰役：三、意圖得利，與人姦宿，或代為媒合，或容留止宿者。四、姦宿暗娼者。

第3款處罰性工作者、皮條客和妓院，第4款則是處罰嫖客。可以注意到當時的用語是「姦宿」和「暗娼」（註2）。

其中「暗娼」一語，是跟軍妓和公娼比較，意指未經登記的從業妓女（是的，只限女性）。反過來說，軍妓跟公娼都是「合法」的存在——因為公家機關早有「登記」的制度。

雖然軍妓的法源是《特約茶室設置與管理辦法》，公娼則是地方機關的《管理娼妓辦法》或《娼妓管理自治條例》，但相同之處都是：

1. 須有營業場所以及負責人——說白了就是必須依賴妓院跟老鴇。
2. 性工作者也必須在公家機關登記，並且只能在茶室或娼館進行服務。

既然性交易只能在「經政府許可」的特定場所進行，公家機關當然就能夠決定並控制「哪些區域能／不能設立性交易場所」，那麼，「有沒有劃定專區」根本就不重要，因為到頭來都還是要經過公家機關審查。

其實當年的《臺灣省各縣市管理娼妓辦法》（2002年已廢止）也在第7條規定了：

凡經登記或申請執業之妓女，其執業場所應劃定區域（妓女區），加強管理。
前項妓女區位置，應提經縣市議會同意之。

早就已經有「專區」的概念在裏頭了。

難道新法說「可以設專區」是喊假的嗎？

這個講法，對也不對。

「對」的理由如同上述，早在違警罰法時期（或是更早），就已經是「須經政府核可後才可營業」的情形了。至於「不對」的理由，則要看一下1991年的《社會秩序維護法》第80條第1項第1款（已於2011年修改）：

意圖得利與人姦、宿者，處三日以下拘留或新臺幣三萬元以下罰鍰。

禁止的是「意圖營利與人姦、宿」，照理說也包含公娼，而且整部法律並沒有另外提到「公娼例外」的條文，（註3）那他們憑甚麼不用受罰？

答案是：立委偷懶！立法院制定的「法律」位階高於國防部和地方政府的「行政命令」，那麼「法律」明文「禁止」的事情，就算行政命令允許了也是不行的。

當年是認為：反正既有的都已經存在了，而且也沒有要允許新設立，就跟警政署講一下，如果是公娼館的話就不要抓就好啦。這個「既有已經合法的，就不要再處罰了」的想法，是基於信賴保護，甚至可以說是制度性保障；（註4）不過，這種「不用處罰」或是「允許」卻沒有被寫在法條裡，則是立委們的失職。

筆者覺得，以1990年前後幾年民主運動風起雲湧（三月學運、動員戡亂時期結束），而《社會秩序維護法》其實是把《違警罰法》全面大翻修的情形來看，出現這種情形或許是無可厚非——但後來終究得要把洞補起來啊！

新法的授權明確性

法律必須明示授權，行政機關才可以在行政命令中對人民的權利予以限制。這稱為「法律授權明確性原則」（《行政程序法》第150條第2項）。

前面所說的問題，其實就是違反了這個原則——但是，這個規定成為法條，是2001年才上路的。這個原則其實跟政府權力分立的議題有關，大抵就是下述兩種極端立場制衡的結果：

法律沒有明文禁止的，行政權都可以做：容易有政府濫權的問題。
法律沒有明文允許的，行政權就不可以做：容易造成行政機關甚麼都做不了。
前面提到的規定，就是台灣在從軍政到憲政體制的過程中，從前者往後者偏移的結果。
2011年修法時，將專區制規定於法律位階之中，其實並不是「允許地方政府設立專區」（因為原本就已經這樣做了），而是「限制地方政府只能用專區的方式來允許性交易」（不過，之前已經設立的性交易場所，倒是可以在原址繼續營業）。（註5）而且還細緻規定了「哪些地方才可以設立專區」：
1. 都市計畫地區內，限於商業區範圍內。
2. 非都市內，限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內，但不包括兒童或青少年遊憩場。
3. 此外，應與學校、幼兒園、寺廟、教堂等建築物保持適當距離。
也就是說，這其實是透過明文規定，把之前法律授權不明的狀態釐清（並限縮地方政府權力）的修法方向。當年還有不少評論文章認為新法會造成「春城無處不飛花」，實在是顯得杞人憂天了點。
小結
綜上所述，2011年的修法中關於「專區」的部分，其實只是把法律授權的問題弄清楚，這個部分對人民來說並沒有改變甚麼。然而，除了大家關心的「專區制到底好不好，能夠改善性工作者被剝削的問題嗎」之外，筆者認為該次修法的重點還有：

回到《違警罰法》的「罰嫖」狀態。

處罰範圍擴大：從「男女性器官接合」擴大到所有「猥褻行為」。
刪除「送交教養機構」的被動強制處分，改成性工作者可以主動要求政府輔導轉業。
把「須經司法機關審查」變成只要警察機關認定就可以直接處罰。
之後，我會在其他文章中繼續說明並檢討相關制度，包括各種性交易管制措施的問題——例如，對於無法出門又不是住在專區的重度肢體障礙者來說，「無法進行消費」算不算是「歧視」呢？這些問題在台灣其實都很少被討論，因此希望能夠達到拋磚引玉的效果。
（授權自法律白話文運動）

註解
1.這個「圓」並不是新臺幣，新臺幣成為國幣是2000年7月1日的事情。參閱《中央銀行法》第13條第2項、《中央銀行發行新臺幣辦法》第6條。另推薦查閱《現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例》第2條、《刑法施行法》第1-1條。